DIREITO ADMINISTRATIVO

 

O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu:

“É constitucional norma que cria hipótese de imóvel rural insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária no Programa de Arrendamento Rural, desde que presumido o cumprimento da sua função social e enquanto se mantiver arrendado.”

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.

 

Síntese do caso:

O Partido dos Trabalhadores (PT) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) ajuizaram as duas ações contra o art. 95-A da Lei n. 4.504/1964 e o art. 2º, §§ 6º, 7º, 8º e 9º, da Lei n. 8.269/1993, sob o fundamento de existência de vício formal e de afronta ao art. 185 da Constituição Federal, ao criar hipótese de blindagem ao imóvel rural integrante do programa de arrendamento rural impedindo sua desapropriação para fins de reforma agrária.

 

DO PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RURAL

É constitucional a norma que protege da desapropriação o imóvel inscrito no Programa

 

COMENTÁRIOS

Professor, primeiro eu gostaria de saber o que é Arrendamento Rural?

Claro. Antes de adentrar aos desdobramentos do programa, vejamos algumas definições acerca do arrendamento.

A Lei 4.504/64 dispõe sobre o Estatuto da Terra.

O Decreto 59.566/66 regulamenta as Seções I (Das Normas Gerais), II (Do Arrendamento Rural) e III (Da Parceria Agrícola, Pecuária, Agroindustrial e Extrativa) do Capítulo IV (Do Uso ou da Posse Temporária da Terra) do Título III (Da Política de Desenvolvimento Rural) da Lei nº 4.504.

É no Decreto que está a definição de Arrendamento Rural:

Art. 3º Arrendamento rural é o contrato agrário pelo qual uma pessoa se obriga a ceder à outra, por tempo determinado ou não, o uso e gozo de imóvel rural, parte ou partes do mesmo, incluindo, ou não, outros bens, benfeitorias e ou facilidades, com o objetivo de nele ser exercida atividade de exploração agrícola, pecuária, agroindustrial, extrativa ou mista, mediante, certa retribuição ou aluguel, observados os limites percentuais da Lei.

Tem-se também, a Parceria Rural:

Art. 4º Parceria rural é o contrato agrário pelo qual uma pessoa se obriga a ceder à outra, por tempo determinado ou não, o uso especifico de imóvel rural, de parte ou partes do mesmo, incluindo, ou não, benfeitorias, outros bens e ou facilidades, com o objetivo de nele ser exercida atividade de exploração agrícola, pecuária, agroindustrial, extrativa vegetal ou mista; e ou lhe entrega animais para cria, recria, invernagem, engorda ou extração de matérias primas de origem animal, mediante partilha de riscos do caso fortuito e da força maior do empreendimento rural, e dos frutos, produtos ou lucros havidos nas proporções que estipularem, observados os limites percentuais da lei (artigo 96, VI do Estatuto da Terra).

Qual é a denominação das partes envolvidas em um contrato de arrendamento rural?

 Arrendador – é o que cede o imóvel rural ou o aluga; (Decreto 59.566/66, art. 3, § 2º)

Arrendatário – é a pessoa ou conjunto familiar, representado pelo seu chefe que o recebe ou toma por aluguel; (Decreto 59.566/66, art. 3, § 2º)

É possível o subarrendamento de um contrato de arrendamento rural? SIM.

O Subarrendamento é o contrato pelo qual o Arrendatário (arrendador) transfere a outrem, no todo ou em parte, os direitos e obrigações do seu contrato de arrendamento (Decreto 59.566/66, art. 3, § 1º). O Arrendatário outorgante de subarrendamento será, para todos os efeitos, classificado como arrendador (Decreto 59.566/66, art. 3, § 3º).

Em resumo, o Arrendamento rural é um contrato pelo qual o proprietário (ou possuidor legítimo) de um imóvel rural cede o uso desse imóvel a outra pessoa (física ou jurídica), chamada arrendatário, para fins de exploração agropecuária, agroindustrial, extrativa ou mista, mediante o pagamento de uma contraprestação, geralmente em dinheiro.

Professor, então, o que é o Programa de Arrendamento Rural?

É um programa cujo objetivo é o atendimento complementar de acesso à terra por parte dos agricultores e trabalhadores rurais, mediante a sistematização da oferta de negócios agropecuários para a realização de parcerias e arrendamentos rurais (Art. 1º, Decreto n. 3.993/01).

Os imóveis susceptíveis de arrendamento ou parceria deverão apresentar potencialidade de exploração sustentável de seus recursos naturais e infraestrutura produtiva capaz de, com baixo nível de investimento adicional, dar o suporte socioeconômico às famílias demandantes (Dec. 3.993/01, art. 3º, § 1º).

As áreas deverão estar livres de invasões, litígios e penhoras ou quaisquer outros ônus ou impedimentos legais que possam inviabilizar a celebração do contrato (Dec. 3.993/01, art. 3º, § 3º).

O arrendatário ao amparo do Programa deverá, individualmente ou como membro de um consórcio ou condomínio, enquadrar-se nas normas da agricultura familiar, ficando vedado arrendar área superior ao limite de área de quatro módulos fiscais da região, ou manter, simultaneamente, mais de um contrato de arrendamento de terra, para se beneficiar dos créditos e outros instrumentos da espécie (Dec. 3.993/01, art. 4º).

Em outras palavras, o programa é uma política pública criada para facilitar o acesso à terra por produtores rurais.

Qual lei prevê o Programa de Arrendamento Rural?

O programa está previsto na Lei 4.504/64 que dispõe sobre o Estatuto da Terra e estabelece o Programa de Arrendamento Rural para a Agricultura Familiar:

Art. 95-A. Fica instituído o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao atendimento complementar de acesso à terra por parte dos trabalhadores rurais qualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrária, na forma estabelecida em regulamento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) (Regulamento)

Parágrafo único.  Os imóveis que integrarem o Programa de Arrendamento Rural não serão objeto de desapropriação para fins de reforma agrária enquanto se mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em regulamento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

Essas normas já foram regulamentadas por algum Decreto? SIM.

O Decreto 3.993/01 regulamenta o art. 95-A da Lei n^o 4.504/64.

É possível arrendar apenas a terra nua ou as benfeitorias sobre a terreno também podem ser arrendadas? SIM e SIM.

Tanto a terra nua quanto as benfeitorias podem ser incluídas no programa e arrendadas aos interessados, vejam:

Dec. 3.993/01:

Art. 3º O arrendamento rural objeto do Programa poderá incidir sobre a terra nua, bem como sobre as benfeitorias úteis e necessárias à exploração do imóvel arrendado, além daquelas indispensáveis à habitação dos arrendatários.

Professor, para participar do programa a terra precisa ser produtiva? SIM.

O Decreto 3.993/01 estabelece que os imóveis deverão apresentar potencialidade produtiva:

Art. 3º [...]

§ 1º Os imóveis susceptíveis de arrendamento ou parceria deverão apresentar potencialidade de exploração sustentável de seus recursos naturais e infraestrutura produtiva capaz de, com baixo nível de investimento adicional, dar o suporte socioeconômico às famílias demandantes.

Quem pode participar do programa como arrendatário?

De igual modo, a resposta está no Decreto 3.993/01:

Art. 5º Poderão participar do Programa, como arrendatários, grupos organizados de:

I - trabalhadores rurais não-proprietários de estabelecimento rural, que comprovadamente possuam experiência na atividade agropecuária;

II - famílias que vivem em condições de subemprego, residentes nas periferias das cidades, que comprovem experiência na atividade agropecuária;

III - agricultores proprietários de imóveis cuja área seja, comprovadamente, insuficiente para gerar renda capaz de lhes propiciar o próprio sustento e de sua família;

IV - filhos maiores de pequenos proprietários rurais que desejam iniciar seu próprio empreendimento rural;

Os imóveis inscritos no programa e que estão arrendados são passíveis de desapropriação para fins de reforma agrária? NÃO.

O Decreto 3.993/01 prevê que os imóveis integrantes do programa não serão objeto de desapropriação:

Art. 7º Fica estabelecido que os imóveis rurais que integrarem o Programa não serão objeto de desapropriação para fins de reforma agrária enquanto mantiverem arrendados e desde que atendidos os requisitos constitucionais de cumprimento da função social a que se destinam.

Certo, entendi que os imóveis rurais inscritos no programa não serão objeto de desapropriação para fins de reforma agrária.

A norma acima transcrita (art. 7º, Dec. 3.993/01) é constitucional? SIM.

A previsão contida na Constituição Federal de 1988 é no sentido de que:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

Ademais, de acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF), um dos critérios essenciais para a inclusão do imóvel no Programa de Arrendamento Rural é a verificação do status produtivo da propriedade, o que implica no atendimento de sua função social (Ver tema comentado - Função Social da Propriedade).

Ao estabelecer que a lei fixará normas para o cumprimento da função social (CF/1988, art. 185, parágrafo único), a Constituição definiu o alcance da garantia prevista para a propriedade produtiva e alberga cláusula semanticamente plural. Assim, entre as possibilidades abertas, a opção do legislador por uma interpretação que congregue as garantias constitucionais da propriedade produtiva com a funcionalização social exigida de todas as propriedades é plenamente válida, dada a plurissignificação do texto constitucional.

Assim, ao descartar a desapropriação da pequena e média propriedade rural, bem como da propriedade produtiva (art. 185), a Constituição Federal considerou que tais situações fáticas sempre provocarão a presunção (iuris et de iure) de que está presente o cumprimento da função social rural.

Em suma, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a constitucionalidade da norma que estabeleceu a impossibilidade de desapropriação de bens que estão sendo utilizados no âmbito do Programa de Arrendamento Rural:

“É constitucional norma que cria hipótese de imóvel rural insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária no Programa de Arrendamento Rural, desde que presumido o cumprimento da sua função social e enquanto se mantiver arrendado.”

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.

 

DA VISTORIA DO IMÓVEL PARA FINS DE DESAPROPRIAÇÃO

O esbulho e a invasão motivada por conflito agrário impedem a vistoria

 

O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que:

“É constitucional norma que estabelece o esbulho possessório ou a invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo como impeditivos legais à realização da vistoria para fins de desapropriação, desde que:

(i) a ocupação seja anterior ou contemporânea aos procedimentos expropriatórios; e

(ii) atinja porção significativa do imóvel rural, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração.“

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.

Síntese do caso:

É o mesmo caso narrado anteriormente.

Professor, o que é a vistoria para fins de desapropriação de imóvel?

É uma atividade técnica e jurídica realizada para avaliar o bem que será desapropriado pelo poder público (ou por entidade delegada) e determinar o valor da indenização justa, conforme exige a Constituição Federal.

A lei pode prever hipótese para impedir a vistoria do imóvel a fim de mensurar o seu valor? SIM.

Para aqueles imóveis que são objeto de esbulho ou de invasão motivada por conflito agrário, conforme previsão contida na Lei 8.629/93:

Art. 2º [...]

§ 6^o O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedações. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)(Vide ADI 2411) (Vide ADI 2213)

Lembrando que a invasão é tipificada como crime pelo Código Penal:

Art. 161 – [...]

§ 1º - Na mesma pena incorre quem: [...]

Esbulho possessório

II - invade, com violência a pessoa ou grave ameaça, ou mediante concurso de mais de duas pessoas, terreno ou edifício alheio, para o fim de esbulho possessório.

§ 2º - Se o agente usa de violência, incorre também na pena a esta cominada.

§ 3º - Se a propriedade é particular, e não há emprego de violência, somente se procede mediante queixa.

Professor, a norma contida na Lei 8.629/93, acima transcrita, é constitucional? SIM.

Para o Supremo, os atos que configuram violação possessória estabelecem situações manifestamente ilegais e são reconhecidos como ocorrências de força maior. Assim, a Suprema Corte entende que diante de tais circunstâncias, sua influência possa comprometer a legitimidade de uma declaração de desapropriação.

Professor, não há um prazo para a vistoria ocorrer? Depende.

Entendimento superado - O Supremo havia firmado o entendimento de que a proibição de vistoria para fins de desapropriação limitava-se ao prazo de dois anos após a desocupação do imóvel rural objetado pelo esbulho possessório.

Precedentes: MS 23.323, MS 23.759, MS 23.018, RE 1.049.274 AgR, MS 28.704 AgR e MS 26.367.

Entendimento atual - derivado da evolução jurisprudencial, é no sentido de que, não há vedação a fixação de prazo mínimo para o início do procedimento de vistoria, no entanto, é necessário o cumprimento dos seguintes requisitos: (i) a ocupação seja anterior ou contemporânea aos procedimentos expropriatórios; e (ii) atinja porção significativa do imóvel rural, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração. “

Precedentes: STA 351 AgR, MS 31.198 AgR, MS 25.576 AgR, MS 24.924 e MS 25.360.

Nessa linha de raciocínio, o plenário do STF concluiu que:

“É constitucional norma que estabelece o esbulho possessório ou a invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo como impeditivos legais à realização da vistoria para fins de desapropriação, desde que:

(i) a ocupação seja anterior ou contemporânea aos procedimentos expropriatórios; e

(ii) atinja porção significativa do imóvel rural, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração.“

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.

 

PROIBIÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS ÀS ENTIDADES QUE PARTICIPEM DE INVASÕES

É proibida a destinação de recursos à PJ ou entidade que participe de invasões motivadas por conflitos agrários

 

O plenário do STF decidiu que:

“É constitucional norma que proíbe a destinação de recursos públicos a entidade, organização, pessoa jurídica, movimento ou sociedade de fato que participe direta ou indiretamente de invasões de imóveis rurais ou de bens públicos.”

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.

Síntese do caso:

É o mesmo caso narrado anteriormente.

Professor, uma pessoa jurídica pode estar envolvida por trás do esbulho ou de uma invasão? SIM.

É possível que uma pessoa jurídica colabore ou contribua, de qualquer forma, para o esbulho ou a invasão, no intuito de obter vantagens ou algum retorno financeiro.

Professor, caso seja comprovado o envolvimento da PJ, quais são as consequências? 

Bom, se a pessoa jurídica (PJ) mantém um contrato com a administração pública para a prestação de serviços públicos e, em contrapartida, receba recursos oriundos do erário, é possível que o referido contrato, convênio ou qualquer outro instrumento congênere seja rescindido. Nesse sentido, é a previsão contida na Lei 8.629/93:

Art. 2º. [...]

§ 8º A entidade, a organização, a pessoa jurídica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invasão de imóveis rurais ou de bens públicos, ou em conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo, não receberá, a qualquer título, recursos públicos. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 9º Se, na hipótese do § 8^o, a transferência ou repasse dos recursos públicos já tiverem sido autorizados, assistirá ao Poder Público o direito de retenção, bem assim o de rescisão do contrato, convênio ou instrumento similar. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

Como visto, é válida a possibilidade de retenção dos repasses previstos em instrumento já firmado pelo poder público.

Essa proibição não interfere na autonomia e no funcionamento interno desses entes, pois se limita a fixar parâmetros à respectiva atuação, respaldados na legislação penal (art. 161, II, CP), sem violar a liberdade de associação ou de expressão.

A submissão aos postulados da legalidade e da moralidade veda o fomento de atividades ilícitas e contrárias à ordem constitucional, como é o caso de grupos envolvidos na prática de esbulho possessório.

Dessa forma, é viável o exercício do poder de autotutela com a finalidade de controlar a validade do ato de destinação de recursos públicos, inexistindo inconstitucionalidade por suposta transgressão a ato jurídico perfeito.

Em suma, o STF concluiu que:

“É constitucional norma que proíbe a destinação de recursos públicos a entidade, organização, pessoa jurídica, movimento ou sociedade de fato que participe direta ou indiretamente de invasões de imóveis rurais ou de bens públicos.”

STF. Plenário. ADI 2.213/DF e ADI 2.411/DF, Rel. Min. Nunes Marques, julgados em 18/12/2023 - Info 1121.