DIREITO PROCESSUAL CIVIL

 

O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu:

RE 1.355.208/SC (Tema n. 1184)

Tema n. 1.184 de Repercussão Geral

“(1) É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

(2) O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências:

(a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e

(b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

(3) O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”

STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tema n. 1.184 de Repercussão Geral, julgado em 19/12/2023 -Info 1121.

 

Síntese do caso:

Um Município de Santa Catarina ajuizou ação de execução fiscal no valor de R$ 528,41 correspondente a tributos inscritos em dívida ativa em desfavor de uma empresa LTDA situada em seu território.

A execução foi extinta pelo TJSC por ter sido considerada de pequeno valor com fundamento no art. 2º, II da Lei 14.266/07.

Em razão da extinção foi interposto Recurso Extraordinário com fundamento na alínea "a" do inciso III do artigo 102 da Constituição da República. 

 

DA EXECUÇÃO FISCAL

O Poder Judiciário pode extinguir ação de execução fiscal cujo valor seja baixo, quando verificar a falta de interesse de agir, caracterizada pelo não exaurimento de medidas extrajudiciais e administrativas

 

COMENTÁRIOS

Professor, afinal, o que diz a norma invocada pelo Tribunal para extinguir a execução fiscal do Município?

Primeiramente, é importante mencionar que a Lei 14.266/07 (Lei Estadual) dispõe sobre o cumprimento do princípio constitucional da economicidade, a suspensão dos processos de execução fiscal de valor inferior a um salário mínimo, a celebração de convênios com o Estado e os municípios, além de outras providências.

Como já adiantado, o TJSC extinguiu a execução fiscal do Município com fundamento no art. 2º, II da Lei 14.266/07, por ter sido considerada de pequeno valor (R$ 528,41), isto é, o valor da causa era inferior ao salário-mínimo, verbis:

Art. 2º As execuções fiscais em andamento e as que vierem a ser aforadas, de valor inferior a 1 (um) salário mínimo, serão automaticamente suspensas, intimando-se o Estado ou os municípios, conforme o caso, para:

I - incidindo a hipótese do art. 28 da Lei federal nº 6.830, de 1980, requerer a reunião das ações de mesmo devedor;

II - reconhecida a falta de interesse de agir, diante dos princípios da razoabilidade e economicidade, requerer a extinção da execução; e

III - manifestar o interesse no prosseguimento da execução, independentemente do valor executado.

Como visto, verifica-se que as normas autorizam a extinção da execução em razão da falta de interesse de agir e dos princípios da razoabilidade e economicidade.

Professor, você consegue sintetizar o que é o interesse de agir? Claro que sim.

Como condições da ação, o NCPC/2015 manteve a legitimidade ad causam e o interesse de agir (a possibilidade jurídica do pedido está embutida no interesse de agir).

Acerca da legitimidade tem-se que “Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico” (Art. 18, CPC).

Assim, depreende-se que o processo se divide em: (a) Legitimidade ordinária (normalidade) – quando a parte defende direito próprio e a (b) legitimidade extraordinária (anormalidade) – nas hipóteses autorizadas pelo ordenamento jurídico, onde em nome próprio, a parte defende interesses de outrem. A legitimidade extraordinária muitas vezes é utilizada como sinônimo de substituição processual e há muita divergência acerca do tema, por essa razão, não abordaremos neste tópico.

Vejamos as normas contidas no Código de Processo Civil:

Art. 17. Para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade.

Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico

Parágrafo único. Havendo substituição processual, o substituído poderá intervir como assistente litisconsorcial.

[...]

Art. 337. Incumbe ao réu, antes de discutir o mérito, alegar:

[...]

XI - ausência de legitimidade ou de interesse processual;

[...]

Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando:

[...]

VI - verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual;

[...]

§ 3º O juiz conhecerá de ofício da matéria constante dos incisos IV, V, VI e IX, em qualquer tempo e grau de jurisdição, enquanto não ocorrer o trânsito em julgado.

O interesse de agir repousa na junção do binômio necessidade e utilidade (e/ou adequação).

Para o professor Cássio Scarpinella Bueno[1] “A utilidade é apurada pelo gravame – também designado por prejuízo ou sucumbência – experimentado pela parte ou pelo terceiro com o proferimento da decisão. A necessidade, por sua vez, justifica-se porque só com a interposição do recurso a remoção do gravame será alcançada.” (BUENO, pág. 818)

No ponto, ainda nas palavras do professor, é importante analisar o interesse recursal:

“O interesse recursal precisa ser analisado a partir de uma visão retrospectiva (a sua posição processual antes do proferimento da decisão) e prospectiva (a posição processual que poderá alcançar com a modificação da decisão que lhe causa algum gravame). É da vantagem processual resultante da comparação desses dois momentos processuais que decorre o interesse recursal." (BUENO, pág. 819)

Por sua vez, o professor Marcus Vinícius Rios Gonçalves[2] “O interesse de agir exige o preenchimento do binômio: necessidade e adequação. É preciso que a pretensão só possa ser alcançada por meio do aforamento da demanda e que esta seja adequada para a postulação formulada. Há os que ainda incluem a utilidade como elemento do interesse de agir, mas parece-nos que ele é absorvido pela necessidade, pois aquilo que nos é necessário certamente nos será útil.” (GONÇALVES, pág. 274)

Professor, pode dar um exemplo da falta de interesse de agir? Claro, meu querido.

O exemplo clássico da falta de interesse de agir, é o caso da cobrança de uma dívida não vencida. Nesse caso, pode ser que até a data prevista para o vencimento ocorra o pagamento espontâneo, o que tornaria desnecessária a ação.

Ademais, em determinadas situações, haverá carência por falta de interesse superveniente, que, embora tenha sido imprescindível no momento da propositura da ação, deixou de ser relevante em decorrência de circunstâncias posteriores.

Ex: imagine que alguém ajuíze ação contra o causador de um acidente de trânsito que tem contrato de seguro. O réu faz a denunciação da lide à sua seguradora para a hipótese de vir a ser condenado, caso em que poderá, nos mesmos autos, exercer o direito de regresso contra ela. O juiz só examinará se existe ou não direito de regresso se a lide principal vier a ser julgada procedente, pois só então o réu terá sido condenado, e fará sentido falar em reembolso. (GONÇALVES, pág. 274)

Para que se configure o interesse de agir, é necessário que haja adequação entre a pretensão do autor e a ação escolhida. Em outras palavras, ao escolher a ação inadequada, o autor está se valendo de uma medida desnecessária ou inútil, o que afasta o interesse de agir. Em suma, “O autor carecerá de ação quando não puder obter, por meio da ação proposta, o resultado por ele almejado.” (GONÇALVES, pág. 274)

Mais professor, no caso analisado pelo STF, a dívida estava vencida, o Município escolheu a ação adequada e queria receber. Então, por que a execução foi julgada extinta? Vamos com calma que o tema é delicado.

Antes de concluir, vamos seguindo com mais alguns desdobramentos.

Linhas acima, consta que o TJSC extinguiu a execução com base nas normas contidas na Lei 14.266/07 - que é estadual.

Para tentar reverter a extinção, o Município utilizou nas razões do RE, o Tema n. 109 de Repercussão Geral:

Tema 109 - Adoção pelo Poder Judiciário de critérios normativos estaduais como fundamento para extinguir ações de execução fiscal ajuizadas pelo Município.

Tese fixada - “Lei estadual autorizadora da não inscrição em dívida ativa e do não ajuizamento de débitos de pequeno valor é insuscetível de aplicação a Município e, consequentemente, não serve de fundamento para a extinção das execuções fiscais que promova, sob pena de violação à sua competência tributária.”

STF. Plenário. RE 591033. Rel.(a): Ellen Gracie, Tema n. 109 de Repercussão Geral, julgado em 17-11-2010, mérito DJe-038 DIVULG 24-02-2011, PUBLIC 25-02-2011, EMENT VOL-02471-01 PP-00175 RTJ VOL-00228-01 PP-00652 – Info 609.

No Tema n. 109, a ratio decidendi (razões, fundamentos para decidir) é no sentido de que o  Município é ente federado detentor de autonomia tributária, com competência legislativa plena tanto para a instituição do tributo (Art. 150, I, CF) quanto para eventuais desonerações (Art. 150, § 6º, CF). Logo, uma lei que extingue um crédito tributário estadual não pode ser aplicada, por analogia, a fim de extinguir um crédito Municipal.

Professor, nesse caso, o RE não deveria ter sido julgado procedente? Depende, kkkkk.

(1) Primeiro - perceba que o Tema n. 109 foi julgado em 2010.

(2) Segundo – em 2012 sobreveio a Lei 12.767/12 que introduziu o parágrafo único à Lei 9.492/97, cuja redação:

Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Parágrafo único.  Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012)

A alteração legislativa permitiu o protesto das certidões de dívida ativa da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. Essa é uma forma de solução não judicial mais eficiente nos casos em que não haja demonstração da viabilidade da cobrança e principalmente de proporção e razoabilidade pela cobrança judicial.

Nesse contexto, ao cotejar o interesse de agir, o princípio da eficiência administrativa e o baixo valor pretendido pela execução, não é razoável onerar o Poder Judiciário com o prosseguimento de demandas cujos objetivos podem ser obtidos por meios extrajudiciais de cobrança, notadamente pela desproporção dos custos necessários ao prosseguimento de uma ação judicial.

O ente público, na tentativa de recuperar o crédito controvertido, deve ponderar o ônus de provocar o Poder Judiciário, uma vez que a medida enseja consequências não apenas para o contribuinte, mas para a própria agilidade e eficiência da Justiça.

No caso em tela, o Município não utilizou os meios extrajudiciais para cobrança de seu crédito, por isso, o STF entendeu que “O Poder Judiciário — à luz da eficiência administrativa e respeitada a competência constitucional de cada ente federado — pode extinguir ação de execução fiscal cujo valor seja baixo, quando verificar a falta de interesse de agir, caracterizada pelo não exaurimento de medidas extrajudiciais e administrativas mais eficientes e menos onerosas capazes de viabilizar a cobrança da dívida.” STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tema n. 1.184 de Repercussão Geral, julgado em 19/12/2023 -Info 1121.

Com base nesses entendimentos, o plenário fixou a seguinte tese:

“(1) É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

(2) O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências:

(a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e

(b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

(3) O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”

STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tema n. 1.184 de Repercussão Geral, julgado em 19/12/2023 -Info 1121. 

 

DO CNJ – Resolução 547/2024

Diante da tese definida no Tema n. 1.184 do STF, o CNJ editou a Resolução n. 547/2024, que institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário.

Para o Conselho, deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00, sem movimentação processual há mais de um ano:

Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.

§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.

§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.

Ademais, o ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa:

Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.

§ 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.

§ 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.

§ 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.

Por fim, de igual modo, dependerá de prévio protesto do título inscrito em dívida ativa:

Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:

I – comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I);

II – existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou

III – indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado.

IV – a inclusão do crédito inscrito em dívida ativa no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin) de que trata a Lei nº 10.522/2002.  (incluído pela Resolução n. 617, de 12.3.2025)

 

Dando continuidade.

A Lei 10.522/02, que dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais, estabelece:

Art. 20. Serão arquivados, sem baixa na distribuição, por meio de requerimento do Procurador da Fazenda Nacional, os autos das execuções fiscais de débitos inscritos em dívida ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou por ela cobrados, de valor consolidado igual ou inferior àquele estabelecido em ato do Procurador-Geral da Fazenda Nacional. (Redação dada pela Lei nº 13.874, de 2019)

A Portaria nº 75/2012 do Ministério da Fazenda estabelece normas referentes à inscrição de débitos na Dívida Ativa da União e ao ajuizamento de ações de execução fiscal pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. No âmbito dessa regulamentação, é vedado o ajuizamento de execuções fiscais cujo valor seja igual ou inferior a R$ 20.000,00.

Art. 1º Determinar:

I - A não inscrição na Dívida Ativa da União de débito de um mesmo devedor com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais); e

II - O não ajuizamento de execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional, cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

§ 1º Os limites estabelecidos no caput não se aplicam quando se tratar de débitos decorrentes de aplicação de multa criminal.

§ 2º Entende-se por valor consolidado o resultante da atualização do respectivo débito originário, somado aos encargos e acréscimos legais ou contratuais, vencidos até a data da apuração.

§ 3º O disposto no inciso I do caput não se aplica na hipótese de débitos, de mesma natureza e relativos ao mesmo devedor, que forem encaminhados em lote, cujo valor total seja superior ao limite estabelecido.

§ 4º Para alcançar o valor mínimo determinado no inciso I do caput, o órgão responsável pela constituição do crédito poderá proceder à reunião dos débitos do devedor na forma do parágrafo anterior.

§ 5º Os órgãos responsáveis pela administração, apuração e cobrança de créditos da Fazenda Nacional não remeterão às unidades da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) processos relativos aos débitos de que trata o inciso I do caput.

§ 6º O Procurador da Fazenda Nacional poderá, após despacho motivado nos autos do processo administrativo, promover o ajuizamento de execução fiscal de débito cujo valor consolidado seja igual ou inferior ao previsto no inciso II do caput, desde que exista elemento objetivo que, no caso específico, ateste elevado potencial de recuperabilidade do crédito.

§ 7º O Procurador-Geral da Fazenda Nacional, observados os critérios de eficiência, economicidade, praticidade e as peculiaridades regionais e/ou do débito, poderá autorizar, mediante ato normativo, as unidades por ele indicadas a promoverem a inscrição e o ajuizamento de débitos de valores consolidados inferiores aos estabelecidos nos incisos I e II do caput.

Art. 2º O Procurador da Fazenda Nacional requererá o arquivamento, sem baixa na distribuição, das execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional, cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), desde que não conste dos autos garantia, integral ou parcial, útil à satisfação do crédito. (Redação dada pela Portaria MF nº 130, de 19 de abril de 2012)

 

DO STJ

Enfim, em 2010, o STJ havia editado a Súmula n. 452 “A extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial de ofício.” (SÚMULA 452, CORTE ESPECIAL, julgado em 02/06/2010, DJe 21/06/2010)

Dessarte, tem-se que em razão do Tema n. 1.184 do STF, a súmula esteja superada.

 

QUESTÕES DE CONCURSOS

FGV 2024 – PROCURADOR DO MUNÍPIO – PGM VITÓRIA/ES

O Município B do Estado A ajuizou execução fiscal em face da empresa XYZ, buscando o pagamento do crédito de R$500,00 sem que tenha adotado qualquer medida extrajudicial ou administrativa prévia para cobrar a dívida. Considerando que o valor executado era inferior a um salário-mínimo, o juiz do caso extinguiu a execução por ausência de interesse de agir com base em lei que previa tal possibilidade. À luz do mais recente entendimento do STF sobre o tema, marque a alternativa correta.

(A) Negar ao Município a possibilidade de executar seus créditos de pequeno valor sob o fundamento da falta de interesse econômico viola o direito de acesso à justiça.

(B) O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, e do protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, sendo legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, à luz do princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

(C) O Poder Judiciário só poderá extinguir ação de execução fiscal que trata de valor inferior a um salário-mínimo, sob fundamento de falta de interesse de agir, quando houver lei estadual autorizativa.

(D) O trâmite de ações de execução fiscal impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a tentativa de conciliação ou de solução administrativa.

(E) O ajuizamento da execução fiscal não dependerá da prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, e do protesto do título.

(gabarito – Letra B)

 

[1] BUENO, Cassio Scarpinella. Curso sistematizado de direito processual civil : volume 2 : procedimento comum, processos nos Tribunais e recursos / Cassio Scarpinella Bueno. – 8. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2019.

[2] GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Direito processual civil / Pedro Lenza ; Marcus Vinicius Rios Gonçalves. – Esquematizado® – 11. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2020. 1064 p